江西南昌青云譜鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆光伏棚？違法！

南昌市青云譜區(qū)的一個(gè)住宅小區(qū)內(nèi)，一棟商業(yè)樓的樓頂被建設(shè)了占地約400平方米、高約2.9米的光伏發(fā)電設(shè)施，導(dǎo)致部分業(yè)主陽臺(tái)視野和光照受到影響，業(yè)主們因此維權(quán)近兩年。當(dāng)?shù)卣畛跽J(rèn)定該光伏發(fā)電設(shè)施為違建并下達(dá)強(qiáng)制拆除決定，但由于法院認(rèn)定政府適用法律錯(cuò)誤，該決定被判違法。實(shí)際上，南昌市規(guī)定太陽能板為建筑工程規(guī)劃許可證豁免項(xiàng)目，不需要辦理許可，導(dǎo)致光伏設(shè)施建設(shè)監(jiān)管存在空白。盡管如此，法院判決認(rèn)為該光伏發(fā)電設(shè)施建設(shè)超過了功能所需限度，建議政府積極引導(dǎo)合法建設(shè)。目前，南昌市尚無有效的光伏設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定，監(jiān)管責(zé)任不明確。

在南昌市青云譜區(qū)綠都新力青云府小區(qū)的一幢商業(yè)樓頂，建了一片占地近400平方米，高約2.9米的光伏發(fā)電設(shè)施，小區(qū)業(yè)主因陽臺(tái)視野被遮擋、光照受影響，維權(quán)了近2年之久。

南昌市青云譜區(qū)青云譜鎮(zhèn)人民政府在受理業(yè)主投訴后，認(rèn)定光伏發(fā)電設(shè)施系違建，向業(yè)主單位江西輝騰車輛道路救援有限公司(以下簡稱“輝騰公司”)下達(dá)了強(qiáng)制拆除決定書。然而，青云譜鎮(zhèn)人民政府卻因適用法律錯(cuò)誤被法院判定行政違法。

新法治報(bào)記者介入采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，太陽能板屬于南昌市建設(shè)工程規(guī)劃許可證豁免項(xiàng)目，意味著項(xiàng)目建設(shè)無需辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，而依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)法的屬地城市管理部門因此陷入一管就錯(cuò)的尷尬境地。

對(duì)此，受訪的當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T表示，對(duì)于光伏發(fā)電設(shè)施建設(shè)無相關(guān)行之有效的限制措施，這也使南昌市的光伏設(shè)施建設(shè)管理暴露出監(jiān)管空白。

樓頂光伏發(fā)電設(shè)施建設(shè)引發(fā)爭(zhēng)議

遭業(yè)主質(zhì)疑的“光伏發(fā)電設(shè)施”

綠都新力青云府是2021年左右開始交付的住宅小區(qū)，16棟住宅樓緊靠小區(qū)南門，與小區(qū)沿街的S3棟商業(yè)樓僅一墻之隔。

16棟業(yè)主李先生告訴記者，S3棟商業(yè)樓樓頂原本是綠色草皮，輝騰公司購置了S3棟商業(yè)樓二層一整層商鋪，該公司一開始準(zhǔn)備在樓頂搭建陽光房，很快就被城管部門叫停，但后來發(fā)生的事情讓他大跌眼鏡，“陽光房被拆除后，樓頂又開始裝太陽能板了”。

3月13日，記者來到李先生所指的商業(yè)樓看到，樓頂成片的光伏板已安裝好。據(jù)了解，像這樣，用戶利用所在場(chǎng)地或附近建設(shè)運(yùn)行，以自發(fā)自用、多余電量上網(wǎng)運(yùn)行的發(fā)電項(xiàng)目被稱為“分布式光伏發(fā)電”。

李先生介紹，他也見過一些小區(qū)樓頂搭建的光伏發(fā)電設(shè)施，但他樓前的這片建得比較特殊，用來固定太陽能板的鋼架搭建得很高，“幾乎有一層樓高了，單純發(fā)電用得著架得那么高嗎?”

這樣的疑問不止李先生一個(gè)人有，16棟的其他業(yè)主在這片光伏發(fā)電設(shè)施正在施工時(shí)，就將此事反映給屬地的城管部門，令他們不解的是，盡管城管部門多次現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，卻始終看不到有停工的跡象。

“我們也看見了政府部門下達(dá)給建設(shè)單位的強(qiáng)拆通知書，可就是拆不掉?！崩钕壬蛴浾咄嘎?，他們后來了解到，為了拆除這片光伏發(fā)電設(shè)施，青云譜鎮(zhèn)人民政府還被業(yè)主方輝騰公司告上了法庭，但結(jié)果如何不得而知。

鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆決定被判違法

“我們接到群眾反映后，就立案介入調(diào)查，但光伏設(shè)施的業(yè)主單位始終不愿自行拆除。”3月14日，南昌市青云譜區(qū)青云譜鎮(zhèn)行政執(zhí)法辦公室主任戴俊超在受訪時(shí)表示，通過調(diào)取小區(qū)的規(guī)劃圖紙，明確商業(yè)樓屋頂為綠化范圍，屬于建筑物公共區(qū)域，依法不得擅自改變其用途。

2022年7月28日，青云譜鎮(zhèn)人民政府在多次書面告知無效后，向輝騰公司下達(dá)了《強(qiáng)制拆除違法建筑決定書》，其中載明，商業(yè)樓樓頂建筑物，違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定，將組織強(qiáng)制拆除此建筑物。

輝騰公司據(jù)此向南昌鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟，要求撤銷該決定書。

在戴俊超提供的一審判決書中，記者注意到，審理法院認(rèn)為，根據(jù)南昌市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《關(guān)于公布建設(shè)工程相關(guān)豁免、簡化清單(第一批)的通知》(下稱“《豁免清單》”)規(guī)定，太陽能板獲得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證豁免。因此，青云譜鎮(zhèn)人民政府以未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證擅自搭建建筑物為由作出強(qiáng)拆決定書，屬適用法律錯(cuò)誤。

同時(shí)，審理法院也認(rèn)為輝騰公司提供的證據(jù)不能證明其建設(shè)光伏項(xiàng)目符合相關(guān)法律規(guī)定。最終判決確認(rèn)青云譜鎮(zhèn)人民政府作出的強(qiáng)拆決定違法，但不予以撤銷，駁回輝騰公司的其他訴訟請(qǐng)求。

輝騰公司因不服一審判決，又向南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。

在二審中，輝騰公司建設(shè)的光伏發(fā)電設(shè)施在法院組織的現(xiàn)場(chǎng)查勘中得到了進(jìn)一步的調(diào)查認(rèn)定，其結(jié)果顯示，樓頂總面積約780平方米，光伏用鋼架占樓頂面積約400平方米，現(xiàn)場(chǎng)鋼架最高處離地面約2.9米，最低處離地面約2.4米。

值得一提的是，二審法院認(rèn)為案涉光伏的鋼架建設(shè)已超出其功能所需的必要限度，不符合國家規(guī)定的光伏項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建議青云譜鎮(zhèn)政府在本案后續(xù)監(jiān)管與執(zhí)法過程中，仍應(yīng)調(diào)查核實(shí)相關(guān)執(zhí)法依據(jù)，并采取積極有效措施，鼓勵(lì)、支持并引導(dǎo)輝騰公司完善相關(guān)建設(shè)手續(xù)，依法依規(guī)進(jìn)行光伏項(xiàng)目建設(shè)，避免簡單拆除與機(jī)械執(zhí)法。

最后，南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

光伏設(shè)施建設(shè)暴露監(jiān)管空白

“現(xiàn)在無法依法強(qiáng)拆，我們也只能要求輝騰公司盡快補(bǔ)全光伏建設(shè)的手續(xù)?！贝骺〕硎?，在二審中，審理法院認(rèn)為太陽能板雖然屬于南昌市建設(shè)工程規(guī)劃許可證豁免項(xiàng)目，但并不等同于免于相關(guān)主管部門的監(jiān)管?？伤环蚵犗聛?，“光伏發(fā)電設(shè)施建設(shè)這方面，目前還沒有監(jiān)管主體?！?/p>

戴俊超的說法，記者在青云譜區(qū)發(fā)改委的采訪中也得到了印證，該部門相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，按照上級(jí)的文件要求，對(duì)于分布式光伏發(fā)電設(shè)施，目前是鼓勵(lì)、支持并引導(dǎo)其發(fā)展，“南昌市在監(jiān)管這一塊，沒有可操作性的管理?xiàng)l例，基本上是零門檻”。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，在青云譜區(qū)，屋頂分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，都是由企業(yè)為用戶安裝好設(shè)備之后，直接到國家電網(wǎng)備案入網(wǎng)，發(fā)改委部門并不掌握具體項(xiàng)目的建設(shè)情況。

據(jù)了解，2013年國家能源局印發(fā)了《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》(下稱“《暫行辦法》”)，其中在建設(shè)條件上，只要求項(xiàng)目所依托的建筑物及設(shè)施應(yīng)具有合法性;承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、咨詢、安裝和監(jiān)理的單位，應(yīng)具有國家規(guī)定的相應(yīng)資質(zhì);采用的光伏設(shè)備應(yīng)通過符合國家規(guī)定的認(rèn)證認(rèn)可機(jī)構(gòu)的檢測(cè)認(rèn)證等要求，對(duì)超高建設(shè)、挪作他用等情況并未作詳盡的規(guī)定。

隨后，記者從國網(wǎng)江西省電力有限公司南昌供電分公司了解到，供電公司并不受理光伏發(fā)電設(shè)備安裝業(yè)務(wù)，只負(fù)責(zé)將線路接入公共電網(wǎng)，一般只需要用戶提供身份證、戶口簿、房產(chǎn)證等證明材料，項(xiàng)目備案由供電部門代為辦理，用戶只需找有資質(zhì)的公司安裝，建成后申請(qǐng)對(duì)并網(wǎng)發(fā)電設(shè)備進(jìn)行檢測(cè)驗(yàn)收。

該公司一名工作人員告訴記者，利用商業(yè)住宅小區(qū)公共樓頂進(jìn)行光伏發(fā)電，首先要取得小區(qū)物業(yè)同意，“如果物業(yè)同意，其他業(yè)主不同意，最終還是要想辦法協(xié)商解決”。

記者隨后了解到，輝騰公司搭建光伏項(xiàng)目已經(jīng)取得S3棟商業(yè)樓專有面積四分之三以上的業(yè)主同意，以此獲得了物業(yè)的同意，可以改變使用用途。

專家：“豁免”合法性值得商榷

記者注意到，在九江、贛州的一些縣區(qū)，都出臺(tái)了規(guī)范戶用屋頂光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理工作的通知，明確戶用項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法，同時(shí)嚴(yán)禁借光伏產(chǎn)業(yè)為由，搭建違法建筑。

2023年10月，贛州市南康區(qū)印發(fā)《南康區(qū)屋頂分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范管理辦法》，其中明文規(guī)定“嚴(yán)禁以建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目為由，利用光伏板下方四周進(jìn)行圍合，在樓頂和平臺(tái)違法搭建采光房、鋼棚、閣樓等違法建筑”，同時(shí)要求“屋頂光伏發(fā)電項(xiàng)目不應(yīng)降低相鄰建筑物的建筑日照，光伏組件方陣表面與安裝屋面的垂直高度不得超過30厘米”等更為細(xì)致的規(guī)定。

但在南昌市范圍內(nèi)，由于南昌市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《豁免清單》規(guī)定，讓太陽能板獲得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證豁免，間接讓分布式光伏發(fā)電設(shè)施建設(shè)陷入規(guī)劃監(jiān)管的空白。

對(duì)此，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、江西省行政法學(xué)研究會(huì)理事歐陽君君認(rèn)為，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法與國家能源局出臺(tái)的《暫行辦法》中，并未提及建設(shè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目可以不經(jīng)建設(shè)工程規(guī)劃許可，《豁免清單》的發(fā)布方南昌市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組不可能有停止法律適用的權(quán)力(該權(quán)力只歸全國人大及其常委會(huì))。

“從資料看，光伏搭建物已經(jīng)有接近一層樓高，屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)范對(duì)象。當(dāng)該建筑不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)制目的，執(zhí)法者當(dāng)然應(yīng)該據(jù)此執(zhí)法。”歐陽君君表示，《豁免清單》對(duì)建設(shè)工程規(guī)劃許可的“豁免”，需要在上位法規(guī)定的情況下予以免除許可，作為行政規(guī)范性文件，其合法性值得商榷。

在采訪中，有受訪單位提到，光伏發(fā)電設(shè)施建成后損害相鄰利害關(guān)系人合法權(quán)益，可以通過民事訴訟的方式去解決，并非一定需要實(shí)質(zhì)的監(jiān)管主體。對(duì)此，歐陽君君認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)本就有責(zé)任維護(hù)公共利益，確保城鄉(xiāng)建設(shè)能夠符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，“如果全靠民事訴訟去解決，那小區(qū)里的各種違建，就不需要城管部門管理了”。

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